第一百二十三回 頒明詔聖君籌憲政 定官制賢相話滄桑

  話說這位氣壞的漢大臣，就是孫家鼎孫老中堂。當下孫家鼎道：「你們別道我外教，立憲這一件事情，我也略略研究過一番。那立憲國的法，與君主國全異。所以異的地方，不在形跡上，是在宗旨上。宗旨一變，一切用人行政之道，無不盡變。譬如重心一移動，全體的質點，就都要改變方向了。此種大變動，行在國力強盛時光，尚不免有騷動之憂，現在國勢衰弱到如此地步，照我看來，變得太急太驟，怕就漸騷然不靖之象，似該先革掉叢弊太甚諸事，等到政體清明，漸漸的變更，也不算晚。「徐世昌立起道：「孫中堂，逐漸變更的法子，已經行了多年，一點子沒有成效，就為國民的觀念不變，他的精神也無從而變。只有大大的變革，才能夠發起全國精神呢。「孫家鼎道：「照老哥這麼說，必是國民的程度，漸已能及，才能夠這麼辦。只是現在時光，國民能實在知道立憲利益的，不過千百人中之一；至於能夠知道立憲之所以然，又知道為之之道的，恐怕不過萬人中一人罷了。上頭雖然頒布憲法，百姓都懣然不知。就這麼辦去，不但無益，倒適為厲階，仍宜謹慎點子的好。「徐世昌還未回答，漢大臣中，早又站起一個人來。眾人瞧時，乃是管學大臣張百熙張尚書。只見張尚書道：「孫中堂的話，說得何嘗不是！但是國民程度，全在上頭的人勸導。現在上頭的人，沒法子提高他的程度，倒說等候國民程度高了，才立憲法，這是永不能必的事。照我個人意見，以為與其等候他程度高了立憲，不如先預備立憲，再慢慢的施誘導，使國民得漸幾於立憲國民程度好的多呢！「滿大臣中又站起一人，乃是榮尚書榮慶，發出反對的議論道：「我非不深知立憲政體之美，但是吾國政體寬大，漸流弛紊。為今之制，極該整飭紀綱，綜核名實，立居中馭外之規，定上下相維之制。行過數年之後，官吏盡知奉法，人民咸稱便利，然後徐議立憲也未晚。如果不察中外國勢之異，徒徇立憲的好名兒，勢必至執政者無權。那一班神奸巨蠹，倒得棲息其間，日引月長，為禍非小。此事關及國家安危，還請諸位從長計較。「瞿鴻機接口道：「唯其如是，所以都說預備立憲，不是說立即立憲，榮尚書可以放心。「尚書鐵良道：「我聽得各國的立憲，都由國民要求了才成功。要求得利害的，甚至於暴動。日本雖然未至於暴動，那要求卻也很厲害的。國民能夠要求，是已深知立憲之善，知為國家分擔義務。現在未經國民要求，倒要先給他權柄，那班國民不懂事，反以分擔義務為苦，便怎麼呢？「眾人聽了，都不作聲。直隸總督袁世凱袁公再也耐不住了，當下立起道：「天下事勢，何常之有？從前歐洲人民，積受壓力，又有愛國思想，所以出於暴動以求權利。我國則不然，朝廷既崇尚寬大，又沒有外力相迫，人民處於不識不知之天，絕不知有當兵納稅的義務。所以各國的立憲，因民之有知識而使民有權；我國因差民以有權之故而知有當盡之義務。事理之順逆不同，預備之法，亦不能同。總以使民知識漸開，不迷所向，為吾輩莫大之責任。這是吾輩所當共勉的。「鐵良道：「照此說來，預備立憲之後，該設立內閣，厘定官制，明定權限，整理種種機關。且須以全力開國民的知識，溥及普通教育，派人分至各地演說，使各處紳士商民知識略相平第才好呢！「袁公道：「豈特如是而已？

  數千年相沿的政體，一旦欲大變其面目，那各種問題，勢必相連而及。譬如一座老屋，當沒有議及修改時光，任它飄搖，倒也似乎尚可支持；等到議及修改，一經動工拆卸，那朽腐的樑柱，摧壞的粉壁，紛紛發現，以致多費工作。改政之道，也是如此。現在就以所知的事講起來，如京城各省的措置，蒙古、西藏的統轄，錢幣的劃一，賦稅的改政，漕運的停止，這種事情，都是極委曲，極繁重，都該於立憲以前，逐漸辦妥，辦起來真是日不暇給呢！「鐵良道：「我還有一個疑團，現在地方官所嚴懲的，共有四等人，是劣紳、劣衿、土豪、訟棍。凡百州縣幾盡被若輩盤踞，再沒有人起而與爭。現在如果預備立憲，勢必首先講求自治。那麼這一班人且公然握地方的命脈，那不就糟了麼？「袁公道：「這又何足為患？只消多選循良之吏，發到各省去做地方官，專以扶植善類為事。使公直的得各伸其志；奸匿的無由施其技。如是始可為地方自治的基礎。「瞿鴻機道：「這麼說仍當以講求吏治為第一要義，舊法新法，原無二致的。「醇親王載灃道：「眾位的高論，都是很有道理的。

  我看立憲這一樁事，既然如此繁重，人民程度能及與否，又在難必之數，那就不能不多留時日，為預備地步了。時光已經不早，講了這大半天，也該散了。明兒召見，咱們就把預備立憲的主見，回奏兩宮，眾位看是如何？「於是諸王大臣，又商議了一會子，意見大相同略。次日，入朝面奏。到了七月十三日，朝廷就頒下預備可立的上諭，其辭道：朕欽奉慈禧端佑康頤昭預莊誠壽恭欽獻崇熙皇太后懿旨，我朝自開國以來，列聖相承，謨烈昭垂，無不因時損益，著為審典。現在各國交通，政治法度，皆有彼此相因之勢，而我國政令，日久相仍，日處阽危，憂患迫切。非廣求知識，更訂法制，上無以承祖宗締造之心，下無以慰臣庶治平之望。是以前筒派大臣分赴各國，考察政治。現載澤等回國陳奏，皆以國勢不振，實由於上下相暌，內外隔閡，官不知所以保民，民不知所以護國。而各國之所以富強者，實由於實行憲法，取決公論，君民一體，呼吸相通，博採眾長，明定權限，以及籌備財用，經劃政務無不公之於黎庶。又兼各國相師，變通盡利，政通民和，有由來矣。時處今日，唯有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權統於朝廷，庶政公諸輿論，以立國家萬年有道之基。但目前規制未備，民智未開，若操切從事，徒飾空文，何以對國民而昭大信？故廓清積弊，明定責成，必從官制入手。亟應先將官制分別議定，次第更張，並將各項法律詳慎釐訂。而又廣興教育，清理財政，整頓武備，普設巡警，使紳民明悉國政，以預備立憲基礎。著內外臣工切實振興，力求成效。俟數年後規模粗具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣布天下。視進步之迅速，定期限之遠近。著各省將軍督撫曉諭士庶人等，發憤為學，各明忠君愛國之義，合群進化之理，勿以私見害公益，勿以小忿敗大謀。尊崇秩序，保守和平，以預備立憲國民之資格，有厚望焉。將此通諭知之。欽此！這一道明詔頒布之後，全國人民有歡快的，有恐懼的，也有發言譏刺的。歡快的是慶幸從此後得為立憲國國民了；恐懼的是怕人民程度不及，將來反多事故；發言譏刺的，是逆料政府決不會有好事情干出來，立憲並無頒限，一紙空文，無非是騙人勾當。人民雖是這個樣子，朝廷上卻把此事瞧得異常鄭重。頒發詔書的次日，即派鎮國公載澤，大學士世續、那桐、榮慶，貝子載振，尚書奎俊、鐵良、張百熙；戴鴻慈、葛寶華、徐世昌、陸潤庠、壽耆，直隸總督袁世凱，公同編纂京朝官制。並著外省總督端方、張之洞、升允、鐵良、周馥、岑春萱各派司道大員到京，隨同參議。又派慶親王奕劻，大學士瞿鴻機、孫家鼐，總司核定。

  各位編制大臣奉到旨意，即於十六日，在頤和園裡頭，開第一次會議，議出了辦法。於是就在恭王府朗潤園裡頭，設立編制館，以府尹孫寶琦、京卿楊士琦為提調，金邦平、張一摩、曹汝霖、汪榮寶為起草課委員，陸宗輿、鄧邦述、熙彥為評議課委員，吳廷燮、郭曾炘、黃端祖為考定課委員，周樹模、錢能訓為審定課委員。此外京曹須議的，吏部衙門，有長順、劉元弼；戶部衙門，有李經野、程利川、林景賢、傅蘭泰；財政處，有陳遹聲；禮部衙門，有瑞緒、劉果、聶獻琛；兵部衙門，有王維翰、慶蕃；練兵處，有哈漢章、良弼、王士珍、朱彭壽；刑部衙門，有曾鑒、胡彤恩；工部衙門，有郭慶華、潘慎修。各疆臣所派，兩江是荊光典，俞明震；兩湖是陳夔麟、曾廣熔；兩廣是于式枚，四川是劉學廉、徐樾，陝甘是熙麟。編制各大臣於未曾動手編制之前，先會銜奏陳厘定官制宗旨，大略五條：第一，此次厘定官制，遵旨為立憲預備，應參仿君主立憲國官制厘定，先就行政司法各官，以次編改。此外凡與司法行政無甚關係各署，一律照舊。第二，此次立定官制，總使官無屍位，事有專司，以期各有責成，盡心職守。第三，現在議院遽難成立，先就行政、司法厘定，當採用君主立憲國制度，以合大權統於朝廷之諭旨。第四，欽差官、閣部院大臣、京卿以上各官，作為特簡官，閣部院所屬三四品人員，作為請簡官；閣部院五至七品人員，作為奏補官；八九品人員，作為委用官。第五，厘定官制之後，原衙門人員，不無更動或至閒散，擬在京另設集賢資政各院，妥籌位置，分別量移，優予俸祿。

  旨意下來，著即按照陸續籌集，詳加編定。起草課各委員奉到此旨，頓時就忙起來，終日伏案埋頭，精心編撰。不多幾日，京朝官制草案，早都撰擬脫稿。由評議課委員評議過，再由考定課委員加以考核。審定課委員悉心審定，才敢呈由編制大臣，經各編制大臣一律署諾，然後送往總司核定處刪改具奏。總核官制大臣慶親王奕劻，瞿中堂鴻機，孫中堂家鼐，三個兒接到草案，不敢怠慢，打足精神，逐案逐案的瞧閱。見所擬官制，大抵依據端方等原奏，斟酌而成。為首是內閣，設總理大臣一人，左右副大臣二人。各部尚書，均為內閣政務大臣、參知政事。下設提調一，副提調一，置五局，是制誥局，庸勛局，編制局，統計局，印鑄局。那武官考試處，就附設在庸勛局裡頭。各部督設尚書、左右侍郎各一人。只外務部仍設管部大臣一人，下設承政廳、參議廳、及參事、郎中主事、七品小京官、錄事等員。視各部事務之繁簡，以定額缺之多寡，是為各部通則。凡陸海軍部、吏部以外各部，都是這麼辦法。各部的名稱次第，首為外務部；次為民政部，即以巡警部改設，並將步軍統領衙門所掌事務，及戶禮工三部所掌有關民政各事並人；次為財政部，以戶部財政處改設；次為陸軍部，以兵部練兵處及太僕寺裁併改設；次為海軍部，暫歸陸軍部辦理；次為法部，以刑部改設，並以戶部現審處所掌事務並人；次為學部，仍從舊制；次為農工商部，以商部工部歸併設立；次為交通部；次為理藩部，以理藩院改設；次為吏部。此外並改政務處為資政院，升禮部為典禮院，改大理寺為大理院，都察院仍如舊制。又設集賢院、審計院、行政裁判院，及軍機府等，共計十一部七院一府。

  三位總核大臣瞧過之後，互相籌議。孫家鼐道：「內閣本是閒曹，經這麼一改，冷署變成繁缺了。「瞿鴻機道：「世變滄桑，何常之有？我朝入關之始，官制雖緣明朝舊制，以六部管行政，丙閣司票擬，且升大學士為正一品，但是彼時總樞機參密，勿的大半是天潢親貴，豐沛故人。政柄操在武夫手裡，雖有閣臣，不過黼黻承乎罷了。海寧陳之遴，溧陽陳名夏，且為了弄權植黨，死的死，竄的竄。號為碩甫名臣的杜文端、馮文毅諸公，都不過仰親貴鼻息，伴食中書過一輩子是了，天下安危，與他一毫都不相涉。等到聖祖以沖齡嗣位，那時候滿漢之間，稍稍相習。輔政四貴臣，又皆因專橫恣肆，不克令終。三藩之變，天下幾危，內發晁錯之謀，外奏郭李之續的，又都出於漢臣。為了這麼，漢大臣漸獲信作。聖祖又留意文學，高江村、李崑山輩，皆以儒臣翰苑，與聞機密。世宗嗣服，承累洽重熙之後，挾雷霆萬鈞之威，旋乾轉坤，與天下更始，悉化軫域之見。滿漢才傑，並蒙委任。把內閣政柄，移入軍機處。鄂文端、張文和兩公，並直樞府。那時候，一人獨運於上，非惟漢大臣無所短長，就是滿洲親貴，也孜孜救過不暇。植黨弄權，更非敢所設想了。高宗御極，強張兩相，並受顧命，翊贊樞廷。鄂以儒臣登宰輔，矢志公忠。當時承平日久，滿洲世族，漸流矜誇，鄂相深為恨嫉，所以引用的多是漢族寒素之士，一時物望咸歸。那不得志的滿人，誇毗無實的漢人，便都趨向桐城門下，朝士遂分為鄂張兩黨。鄂相早卒，鄂黨遂歸失敗。張相為人，小廉曲謹，內結主知，而時以微詞馬下，測人主喜怒，以後於文襄和致齋，都承他的衣缽。嘉慶道光兩朝，台閣風氣，以不辦一事為持重，不聽一言為老成，雍容揖攘，百事就此叢脞了。本朝初制親藩，不得與聞政事，雍正時光怡賢親王輔政，出自特典，又作別論。嘉慶親政，成哲親王領軍機大臣，那是為仁宗方在諒闇，仿古時冢宰聽政之制。且當大奸初夷，藉以鎮定人心，所以甫及百日就出去的。自從文宗棄天下，穆宗方在沖幼，恭親王遂以議政王人領樞廷，政局為之一變。直到於今，沿而未革。「孫家鼐道：「不必說了，這不過都是用人行政，微有出入，官制究未曾大改。現在這麼，是把從前制度，根本推翻了。「奕劻道：「推翻也罷，不是推翻也罷，那都是沒要緊的事。我看這草案擬的還不很妥當，大家商量商量，怎麼改它一下子！「瞿孫兩人齊說王爺所見極是。奕劻道：「依我主見，好好的禮部，何必改稱典禮院？那行政裁判院、集賢院，添設得更沒有道理。就是財政部、交通部，名兒題得也不雅致，你們視是如何？「瞿相道：「這部名果然太不雅。「於是公同籌議了一會於，改財政部為度支部，交通部為郵傳部，典禮院仍為禮部，刪去行政裁判、集賢兩院。次日會銜上奏，其辭道：竊臣等伏讀七月十三日上諭，時處今日，唯有及時詳晰甄核，仿行憲政，廓清積弊，明定責成必從官制入手，亟應先將官制，分別議定，次第更張等因。欽此。又伏讀十四日上諭，咋已有旨宣示為急為立憲之預備，飭令先行厘定官制。事關重要，必當酌古准今，折中至當，纖悉無遺。著派載澤等公同編纂，悉加厘定，深仰吾皇太后、皇上變宜民之至意，率士臣庶感頌同聲，實中國轉弱為強之關鍵。茲事體大，臣等仰稟聖謨，總司核定，斷不敢草率從事，亦不敢敷衍塞責。月余以來，准厘定官制大臣載澤等陸續送到草案，臣等悉心詳核，反覆商定，間有末協，次第更定，京內務官，現已竣事。竊維此次改定官制，既為預備立憲之基，自以所定官制與憲政相近為要義。為立憲國官制，立法、行政、司法三權並峙，各有專屬，相輔而行。其意、美法良，則諭旨所謂廓清積弊，明定責成，兩言盡之矣。蓋今日積弊之難清，實由於責成之不定，推究厥故，三端：一則權限之不分。以行政官而兼有立法權則必有藉行政之名義，創為不平之法律，而末協輿情。以行政官而兼有司法權，則必有徇平時之愛憎，變更一定之法律，以意為出入。以司法官而有兼有立法權，則必有謀聽斷之便利，制為嚴峻之法律，以肆行武健，而法律浸失其本意。舉人民之權利生命，遂妨害於無形。此權限不分責成之不能定者一也；一則職任之不明。政以分職而理，謀以專任而成。今則一堂而有六官，是數人共一職也，其半為冗員可知。一人而歷官各部，是一人更數職也，其必有專長可見。數人分一任，則築室道謀，弊在玩時。一人兼數差，則日不暇給，弊在廢事。是故賢者累於牽制，不肖者安於推諉。是職任不明責成之不能定者二也；一則名實之不副。名為吏部，但司簽掣以事，並有銓衡之權。名為戶部，但司出納之事，並無統計之權。名為禮部，但司典儀之事，並無禮教之權。名為兵部，但司錄營兵籍武職升轉之事，並無統御之權。是名實不副，責成之不能定者三也。故臣等厘定官制，謹遵諭旨，上稽本朝法度之精，旁參列邦規制之善為主義。而尤以清積弊，定責成，漸圖憲政成立為指歸。首分權以定限。立法、行政、司法三者，除立法當屬議院，今日尚難實行，擬暫設資政院以為預備外，行政之事，則專屬之。內閣、各部大臣，內閣有總理大臣，各部尚書亦為內閣政務大臣，故分之為各部，合之皆為政府，而情無隔閡。入則參閣議，出則各治部務，而事可貫通。如是則中央集權之勢成，政策統一之效著。司法之權，則專屬之法部，以大理院任審判，而法部監督之，均與行政官相對峙，而不為所節制。此三權分立之梗概也。此外有資政院以持公論，有都察院以任糾彈，有審計院以查濫費，亦皆獨立，不為內閣所節制，而轉能監督閣臣，此分權定限之大要也。

  次分職以專任。分職之法，凡用有各衙門，與行政無關係者，自可切於事情。首外務部，次吏部，次民政部，次度支部，次禮部，次學部，次陸軍部，次法部，次農工商部，次郵傳部，次理藩部。專任之法，內閣各大臣同負責任。除外務部載在公約，其餘均不得兼充繁重差缺。各部尚書只設一人，侍郎只設二人，皆歸一律。至新設之丞參，事權不明，尚多窒礙，故特設承政廳，使左右丞任一部總匯之事。設參議廳，使左右參議任一部謀議之事。其郎中、員外郎、主事以下，視事務之繁筒，定額缺之多寡。要使責有專歸，官無濫設，此分職專任之大要也。次正名以核實，巡警為民政之一端，氮正名為民政部。度支部以財政處、稅務處併入。兵部徒擁虛名，擬正名為陸軍部，以練兵處太僕寺併入，而海軍部暫隸焉。既設陸軍部，則練兵處之軍令司，宜正名為軍機府，以握全國軍政之要樞。刑部為司法之行政衙門，徒名曰刑，義有未盡，擬正名為法部。商部本兼農工，擬正名為農工商部，理藩院擬正名為理藩部。太常、光祿、鴻臚三寺，同為執禮之官，擬併入禮部。工部所掌，半已分隸他部，擬改為郵傳部，而以輪路郵電佐入。此正名核實之大要也。若是則責成既已明定，積弊庶可廓清。憲政規模，實肇於此。如以議院甫有萌芽，驟難成立，所以監行政者，尚未完全。或改今日軍機大臣為辦理政務大臣，各部尚書均為參與政務大臣，大學士仍留辦內閣事務，雖名稱略異，而規制則同。行政機關，屹然已定。憲政官制，確有始基矣。抑臣等更有請者，製法固求其盡善，徒法不能以自行，必能有辦事之精神，而後有改良之功效。要在大小臣工，顧名思義，視國如家，無自私自利之心，有任勞任怨之實，各修職事，共濟艱難。庶仰副兩宮孜孜圖治之懷，下慰薄海喁喁向風之望。是則臣等與有責成，尤不勝惶悚執幸者也。是否有當，伏候聖明裁擇，乾斷施行。謹將官制清單二十四件，繕呈御覽，恭候訓示。謹奏。

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